Universitets- og høyskoleloven er som alminnelig utgangspunkt basert på det som – noe misvisende – kalles ”todelt ledelse”. Rent formelt er det tale om en styringsmodell hvor en valgt rektor fungerer som arbeidende styreformann. Rektor har fullmakt til å opptre på styrets vegne når dette ikke sitter sammen, dels ved å fastsette hvilke saker som skal behandles på styremøtene, dels ved å treffe vedtak, enten i medhold av delegasjon fra styret eller i kraft av en alminnelig sedvanebestemt fullmakt til å treffe vedtak i hastesaker og i saker av mindre prinsipiell betydning. Slik sett er det ikke tale om noen form for delt ledelse; som styrets leder er rektor formelt overordnet institusjonens direktør, selv om denne er den øverste ansvarlige lederen for den samlede administrasjonen, og den som i siste instans bestemmer hvordan denne skal ordne sitt arbeid.
Når uttrykket ”delt ledelse” har fått hevd, skyldes det at administrerende direktørs styringsmyndighet og ledelsesansvar på vegne av styret tradisjonelt har blitt oppfattet som begrenset til økonomiske og administrative anliggender. Innholdet av den faglige virksomheten – innretningen av forskning og undervisning – har tradisjonelt blitt ansett som et ansvar for ”den faglige ledelse” – rektor, avdelingsledere (dekaner), grunnenhetsledere (instituttstyrere), samt kollegiale organer som baserer sin faglige legitimitet på at et flertall av medlemmene er tilsatte i forsknings- og undervisningsstillinger.
Dette prinsippet har blitt oppmyket noe det siste tiåret. Institusjonens styre er nå sammensatt slik at tilsatte i undervisnings- og forskningsstillinger ikke lenger utgjør et flertall, men bare er den største av fire grupper hvor ingen av har flertall alene. De tre andre gruppene er tilsatte i teknisk og administrative stillinger, studentene, og eksterne medlemmer oppnevnt av departementet. Ved lovendringene i kjølvannet av Mjøs-utvalgets innstilling ble det også åpnet opp for en styringsmodell med en tilsatt leder ved avdelinger (fakulteter) og grunnenheter (institutter). Loven sier ikke noe om hvorvidt denne lederen bare skal erstatte de kollegiale faglige organene – fakultets- og instituttstyrer, eller om hun eller han også skal overta funksjonene som den øverste administrative leder for fakultetet eller instituttet, noe som må bety at dette avgjør institusjonen selv.
Det siste alternativet ovenfor vil innebære at den tilsatte lederen for disse enhetene har to ulike tjenesteveier oppover i systemet å forholde seg til. I spørsmål av faglig karakter rapporterer hun eller han til rektor og styret, til eventuelle andre sentrale faglige kollegiale organer, og for grunnenhetenes vedkommende til den faglige ledelsen for vedkommende avdeling. I spørsmål som gjelder økonomistyring og personalforvaltning, går tjenestevei derimot til administrerende direktør, som den som har et selvstendig overordnet ansvar for dette i forhold til styret.
Overgang til ”enhetlig ledelse”
Innføringen av adgang til å tilsette leder for fakultet eller institutt har bidratt til å aksentuere problemene med å skille faglige og økonomisk/administrative spørsmål fra hverandre. Samtidig har man fremholdt behovet for en sterkere faglig ledelse ved universiteter og høyskoler. I Ot.prp. nr. 79, 2003-2004, Ny lov om universiteter og høyskoler, foreslår Utdannings- og forskningsdepartementet i tråd med dette at man går over til et system hvor den nåværende rektorrollen avskaffes. Rektor går ut av styret og blir i stedet daglig leder for institusjonen, etter modell fra daglig leder i aksjeselskap. Styrets leder utpekes av departementet blant de eksterne medlemmene i styret.
Departementet begrunner denne reformen med tre typer argumenter: Den er nødvendig for å avklare uklare ansvarsforhold, den vil styrke styrets funksjon som overordnet strategisk organ, den vil styrke den interne ledelse ved institusjonen og den vil ivareta behovet for ”en klar styringslinje fra departementet”. Det er imidlertid langt fra opplagt hvordan de behovene som her anføres kan begrunne en så inngripende reform av et grunnleggende og velprøvd element i ledelsesstrukturen ved våre universiteter og høyskoler, og enda mindre at de gevinster man mener å oppnå kan rettferdiggjøre den klare svekkelsen av institusjonens faglige og administrative ledelse som lett vil kunne bli resultatet av en slik reform. Jeg skal i det følgende se nærmere på disse spørsmålene, for deretter avslutningsvis å skissere en alternativ modell for organiseringen av de øverste ledelsesfunksjonene som kan ivareta ønsket om en styrket ledelse for disse institusjonene, uten samtidig å påføre dem slike svakheter som ligger innebygd i departementets forslag.
Uklare ansvarsforhold?
En hovedinnvending mot dagens ”todelte” ledelsesstruktur er altså at den skaper uklare ansvars- og kompetanseforhold. Overfladisk sett kan dette synes å være en rimelig innvending. Vi har sett, og ser, stadig eksempler på konflikter mellom valgte ledere og tilsatte administratorer i universitets- og høyskolesystemet, konflikter som ikke sjelden gir seg uttrykk som uenighet om rolleforståelse og kompetanseforhold. Den dypt destruktive konflikten mellom rektor Inge Lønning, universitetsdirektør Kjell Stahl og Det akademiske kollegiet ved Universitetet i Oslo på nittitallet hadde klare elementer av dette, men den som har vært på innsiden av institusjonene, kan berette om ikke så helt få andre eksempler på hvor galt det kan gå med ”to store i én båt”. Spørsmålet er imidlertid om slike konflikter skyldes ordningen med rektor som arbeidende styreformann, eller om det er uttrykk for andre og mer universelle spenninger som knytter seg til helt spesielle særtrekk ved universitetene og høyskolene som institusjoner.
Det underliggende hovedproblem ved mange av disse konfliktene, og i konflikter mellom institusjonene og den sentrale politiske ledelse i Oslo, er fraværet av en enkel målestokk for hva som er optimal måloppnåelse og prioriterte mål for universitetene og høyskolene. Oppfatningene av dette vil variere, og er ikke uten videre avhengig av tilsettingsforhold eller karrierevei, men typisk vil en administrativ leder vektlegge budsjettrammer, god økonomiforvaltning, intern administrativ effektivitet, og forholdet til politiske myndigheter og kommersielle samarbeidspartnere, mer enn valgte ledere. Disse vil ofte forholde seg mer kritisk til å legge avgjørende vekt på slike hensyn i situasjoner hvor de mener at viktige fag- eller utdanningspolitiske hensyn står på spill, som for eksempel forskningens frihet og uavhengighet i forhold til kommersielle eller politiske interesser, hensynet til kvaliteten av forskningen og utdanningen, eller bevaring av utsatte fagmiljøer.
Bak dette ligger ulike suksesskriterier og ulike vurderingspaneler. En profesjonell administrator vil typisk vurdere sin suksess og bli vurdert av andre profesjonelle administratorer ut fra det første settet av kriterier nevnt ovenfor, mens den valgte lederen, med forankring i forskning og undervisning, typisk vil legge størst vekt på hvordan hun eller han blir vurdert av kolleger ut fra klassiske akademiske idealer om forskningens og utdanningens uavhengighet, faglige kvalitet og kulturbærende funksjon.
Både fornuftsmessig og empirisk er det åpenbart at det ville være ødeleggende om én av disse to alternative betraktningsmåtene skulle bli eneherskende. Like opplagt er det at det her er tale om en spenning som ikke lar seg oppheve ved organisatoriske grep. Utfordringen er tvert imot å skape en struktur som sikrer at begge perspektivene blir trukket inn i bildet ved alle viktige avgjørelser, og at det ene ikke får dominere på bekostning av det andre.
Økonomisk og administrativ rasjonalitet er avgjørende viktig for at så komplekse institusjoner som universitetene og høyskolene skal kunne oppfylle sitt samfunnsmessige mandat, men å mestre dette er et middel, ikke et mål i seg selv. Optimal måloppnåelse på dette planet må veies mot konsekvensene for de verdier som er de egentlige målene for virksomheten. Og i dette perspektivet kan det fremtre som rasjonelt å presse økonomiske og administrative ressurser mer enn det en tradisjonell administrasjonssjef vil oppfatte som forenlig med god administrativ ledelse. Hvor grensen går for det som samlet sett kan anses forsvarlig ut fra disse to konkurrerende perspektivene, er det ingen enkel målestokk for, og dette tilsier at vi må ha en organisasjonsstruktur hvor ledende aktører kan være talspersoner for konkurrerende perspektiver i en ikke hierarkisk struktur, med andre ord i en diskusjon hvor ikke det ene perspektivet allerede i utgangspunktet har hegemoniet.
Dagens styringsmodell betyr at en administrativ leder skal ivareta den økonomiske og administrative rasjonalitet i konfrontasjon med tungtveiende faglige krav og forventninger som målbæres av rektor som representant for det faglige fellesskapet ved institusjonen. Dette er en velprøvd måte å prøve å bevare denne spenningen i systemet på. Den gir ikke alltid de kjappe kursendringene som sentrale politiske myndigheter ønsker, men den bidrar til å sikre balanse, kontinuitet og legitimitet i beslutningsprosessene.
Forslaget om å flytte rektor over i den administrative delen av organisasjonen, som ”daglig leder”, er egnet til å forskyve denne balansen til skade for det faglige og fagpolitiske. Rektor blir fratatt sin nåværende maktbase som leder og stedfortreder for styret og får i stedet det formelle ansvaret for den administrative ledelsen av institusjonen. Dette må med nødvendighet må få store konsekvenser for hvor mye tid og krefter hun eller han kan disponere til fagpolitisk arbeid og kontakt med fagmiljøene. Samtidig er det grunn til å tro at det vil få konsekvenser for rektors rolleforståelse. Som en leder for det administrative apparat vil en rektor ikke kunne unngå å bli preget av den administrative rasjonalitet hun eller han er blitt satt til å forvalte: ”Where you stand depends on where you sit.” Man kan lure på om dette er en tilsiktet eller utilsiktet konsekvens av reformen. Resultatet er i alle fall nok et skritt i retning av en byråkratisk ”normalisering” av universitetene og høyskolene som bidrar til å svekke deres karakter av faglig uavhengige institusjoner hvor det samfunnsmessige akademiske oppdrag er det overordnede målet for virksomheten.
Svekkelse av styret
Departementet fremholder at forslaget om å flytte rektor ut av styret er en nødvendig konsekvens av at rektor gjøres til daglig leder for institusjonen. Det blir galt hvis styrets leder også er leder for den administrasjon som styret skal føre tilsyn med. Dette er i og for seg et velbegrunnet synspunkt, det som imidlertid mangler, er en seriøs analyse av de konsekvensene en slik reform får for styrets funksjonsevne; om denne medfører en uakseptabel svekkelse av styrets styringsevne.
I dagens modell er styret rektors viktigste arena. Det er her rektor skal legge fram og legitimere sine visjoner og enkeltavgjørelser for en kritisk forsamling som til sammen har en betydelig kompetanse av til dels ulik karakter. Samtidig er de avgjørelsene, og den faglige og administrative virkeligheten de angår, av en så stor kompleksitet at et styre sjelden kan makte å mobilisere en effektiv og velbegrunnet opposisjon mot administrasjonens saksforelegg hvis ikke den kan støtte seg på rektor. Styret og rektor er normalt gjensidig avhengige av hverandre hvis de skal kunne balansere den overveldende utredningskompetanse og oversikt over enkeltheter som ligger i direktørens apparat.
Samtidig representerer direktøren av samme grunn en potensiell motkraft mot en rektor og styre, som sikrer at de ikke overskrider grensene for forsvarlig administrasjon. Går konflikt om enkeltsaker mellom styret og direktøren over i en stillingskrig, må direktøren vurdere sin stilling, men realiteten er heldigvis at alle parter i denne trekanten nesten unntaksfritt ser verdien i å opprettholde et balansert samarbeidsforhold hvor uformelle signaler og overlegninger gir grunnlag for nødvendige kurskorreksjoner før store kollisjoner inntrer.
Når departementet foreslår at rektor flyttes fra vervet som styreleder til stilling som daglig leder, forrykker man denne balansen sterkt i administrasjonens favør. Vi må regne med at en administrasjon under ledelse av rektor regelmessig vil ha forholdsvis små problemer med å holde seg i førersetet i forhold til styret, når lederen forutsetningsvis ikke skal være en arbeidende styreformann eller tilsatt ved institusjonen, og normalt ikke vil ha apparat eller kompetanse til å overprøve den virkelighetsbeskrivelse eller de vurderinger som det administrative apparat under rektors ledelse legger fram for styret.
Departementet kan synes å være klar over dette. I alle fall beskriver man reformen som et middel til ”å tydeliggjøre styrets strategiske rolle og legge forholdene til rette for at mer strategiske og mer langsiktige spørsmål blir styrets hovedfokus”. Tilsiktet eller ikke; i dette ligger en svekkelse av styrets evne til å føre effektiv kontroll med den akademiske kvalitet av virksomheten ved institusjonen eller å ta selvstendige grep som konkret og direkte griper inn i dennes indre liv. Strategiske vurderinger forutsetter kunnskap om og nærhet til den virkeligheten som skal planlegges. Med den foreslåtte styringsmodellen vil styret etter alt å dømme reduseres til et forum for mer uforpliktende diskusjoner og randbemerkninger til rektors saksforelegg, uten evne eller vilje til å ta selvstendige grep når det gjelder ledelse og utvikling av institusjonen.
Så kan vi spørre om dette er så ille; om ikke det kan være en fordel at det reelle ansvar for ledelse og institusjonsutvikling legges til en rektor som disponerer institusjonens samlede utredningsapparat, og om ikke dette er en fin måte å ivareta departementets ønske om ”en klar styringslinje til departementet”.
I denne forbindelse skal vi la ligge at det siste – ønsket om en klar styringslinje til departementet – revitaliserer diskusjonen om institusjonenes uavhengighet. I vår sammenheng er det sentrale poenget at dette grepet innebærer en klar svekkelse av mulighetene for en sammenholdt og enhetlig styring av universitetene og de større høyskolene. Den nye sterke rektor, og hans eller hennes råd – styret – vil som dominerende hovedregel rett og slett ikke ha den tilstrekkelige faglige kompetanse og legitimitet til å sette i verk tiltak som griper dypere inn i virksomheten i de enkelte fagmiljøene enn det som følger av ganske moderat revisjon av de økonomiske rammebetingelsene. Med dagens organisasjonsmodell vil denne reformen føre til fakultetenes autonomi styrkes, noe som vil være en avgjørende hindring for mer radikal faglig fornyelse av forskningsorganisering og utdanningsprogrammer, for nødvendige organiseringsreformer, og for strategisk planlegging av mer inngripende karakter.
Universitetene og de største høyskolene står allerede i dag i fare for å falle fra hverandre til løse koalisjoner av småkongedømmer, og denne faren vil bli drastisk forsterket ved en slik svekkelse av styret som det her legges opp til. Et nærliggende mottrekk mot en slik utvikling er en gradvis nedbygging av det faglige lederskapet også på fakultets- og instituttnivå. Den nye rektorrollen lar seg ganske enkelt ikke forene med den betydelige autonomi som de enkelte fagmiljøer har i dag, og i alle fall ikke med den svekkede styringskraft for styret som denne reformen impliserer. Enhetlig ledelse slik som det er lansert i proposisjonen, vil med nødvendighet innebære et press i retning av en byråkratisk innordning av fagmiljøene i det administrative hierarkiske apparatet under ledelse av rektor. Med styret plassert rollen som en ekstern ressursfordeler og i de abstrakte strategiske planers uforpliktende himmel, vil behovet for en klar kommandostruktur hele veien ned fra rektors fotskammel etter hvert fremtre som en nødvendighet. Universitetene og høyskolene vil bli ”normaliserte” forvaltningsorganer med en ganske tradisjonell byråkratisk struktur.
Å barbere seg uten å kutte av hodet
Det som her er sagt, betyr ikke at jeg ikke mener det er behov for store administrative reformer ved universitetene og høyskolen. Jeg er imidlertid rimelig sikker på at en stor del av de kreftene som Mjøs-utvalget, Ryssdal-utvalget og Utdannings- og forskningsdepartementet har brukt i sitt arbeid med reform av styringsstrukturen ved universitetene og høyskolene, har vært brukt på de gale spørsmålene.
Hovedproblemet for universitetene og høyskolene ligger ikke i organiseringen av de øverste styringsorganene. De er så gode som man kan vente, og avgjort ikke dårligere enn ledelsen for mange andre offentlige institusjoner, som for eksempel helseforetakene.
Når det gjelder strategisk tenkning, er hovedproblemet ikke i mangelen på evne til slik tenkning fra institusjonenes side, men fraværet av en konsekvent og forpliktende planlegging fra departementets side ut over det enkelte budsjettår. Mjøs-utvalget foreslo at det skulle kunne inngås forpliktende avtaler mellom institusjonene og departementet om utvikling av fag og institusjon, men dette ble ikke fulgt opp. Mangel på forutberegnelighet når det gjelder økonomiske rammebetingelser er i det hele tatt den største hindringen for effektiv strategisk satsing ved institusjonene, og det kan vi ikke organisere oss vekk fra.
Når det gjelder den interne organiseringen ved institusjonene, er fortsatt det største problemet en foreldet organisasjonsstruktur basert på en flerlags hierarkisk styringsstrukturer, imperialistisk bruk av administrative behov som grunnlag for grunnenhetsinndeling, svak personaladministrasjon i forhold til de faglig tilsatte, og svak faglig ledelse på grunnenhetsnivå. Dette er problemer som institusjonene har fått ansvaret for å løse, uten forståelse for hvor vanskelig det er å gjennomføre slike reformer som griper inn i ansvarsforhold og arbeidssituasjon for beslutningstakere eller personer med betydelig lokal makt og innflytelse.
Også organiseringen av den øverste ledelsen ved institusjonen kan imidlertid med fordel reformeres, men dette kan skje uten å foreta grep med slike problematiske konsekvenser som departementets forslag innebærer. Det som er riktig i departementets forslag, er erkjennelsen av at det er nødvendig å styrke rektorrollen for å gi større rom for faglige premisser og fagstrategiske vurderinger, men dette kan ikke legitimere at man raserer både rektorrollen og rollen som administrerende direktør.
Her er det flere mulige alternative grep som kan føre til målet bedre og mer målrettet enn departementets ganske perspektivløse selskapsmodell. Oppgaven er å styrke rektoratets kapasitet uten å bygge opp en parallell administrasjon ved siden av direktørens stab. Det mest nærliggende er etter min mening å introdusere en modell hvor prorektorvervet redefineres til en fagadministrativ stilling direkte underlagt rektor, slik vi kjenner det blant annet fra amerikanske universiteter. Systemet kan være at det fastsettes i loven at rektor kan oppnevne én eller flere prorektorer som er hans eller hennes stedfortreder på nærmere angitte områder, omtrent som statssekretærene er for statsråden i departementene. Dette gir rektor mulighet for å knytte til seg håndplukkede toppfolk på områder som forskningsstrategi og forskningsledelse, utvikling og kvalitetssikring av utdanningsprogrammer, og internasjonalt samarbeid. Prorektorene kan fungere dels som rektors stedfortreder i ulike sammenhenger internt og eksternt, dels som utredere og premissleverandører for rektor i saker av strategisk eller prinsipiell betydning, og dels som støttespillere for rektor i hennes eller hans samarbeid med administrasjonen.
En slik styrking av rektorfunksjonen vil kunne ivareta departementets ønske om en mer effektiv og handlekraftig ledelse av institusjonene langt bedre enn departementets forhåpentligvis lite gjennomtenkte forslag. Det vil styrke rektoratet, men uten å fjerne den garantien for en forsvarlig forvaltning som ligger i en sterk profesjonell ledelse av en selvstendig, samlet, administrasjon under universitets- eller høyskoledirektøren, og uten å sette styret på sidelinjen som samtalepartner og kontrollinstans i forhold til den løpende virksomhet. Og fremfor alt: Det er en modell er egnet til å opprettholde legitimiteten av en sentral ledelse som er i stadig fare for å gli gradvis lenger vekk fra og bli oppfattet som en ekstern byråkratisk komplikasjon av det som er det egentlige universitetet eller høyskolen; fagmiljøene på grunnplanet.
Det er på grunnplanet vi kan måle kvaliteten av institusjonens virksomhet. Norske universiteter og høyskoler bør ikke utsette seg for den belastningen – og de styringsproblemene – som en byråkratiserende fremmedgjøring av styringsapparatet vil trekke med seg. Departementets forslag til redefinering av rektorrollen er gal medisin i forhold til de problemene det er ment å skulle løse, og i tillegg vil bivirkningene kunne vise seg svært skadelige for pasienten.