Notatet utdyper de synspunktene som ble fremmet som paneldeltaker under debatten 22.10.03. Synspunktene er et resultat av en intensiv studie av Ryssdalsutvalget og debattinnspillene som har florert i media. Synspunktene er både personlige og ikke et uttrykk for hva ved Det matematisk naturvitenskapelige fakultet mener (hvor jeg er dekanus). Ved fakultetet gjennomføres en høringsrunde og denne vil lede fram til fakultetsstyrets syn i saken.
1. Hva manglet i utredningen
Gudleiv Forr skrev (Dagbladet 23.9.03) “Ingen har greid å definere hva som er det egentlige problemet med det bestående og ingen har sagt hvilket problem som skal løses”. Disse problemstillingene burde ha vært langt bedre belyst i utredningen, men jeg er grunnleggende uenig med Forr at ingen har greid å påpeke fundamentale svakheter i det bestående. Det finnes faktisk svært mye dokumentasjon over hva som er galt med grunnleggende norsk forskning, både når det gjelder innholdet, organsieringen og finansieringen av den. Istedenfor en edruelig situasjonsbeskrivelse får vi i utredningen gjentatt en rekke ganger at alt går så mye bedre i norsk forskning og utdanning nå. Slik sett er det ikke rart Forr etterlyser en beskrivelse av problemet. I utredningen leser vi at NIFU-statistikk viser at vi publiserer mer, og vi siteres mer. Faktisk siteres vi litt mer enn verdensgjennomsnittet og det hevdes å være bra. Nedenfor gir jeg en situasjonsbeskrivelse, om enn spissformulert, av tilstanden for norsk grunnleggende forskning slik den har kommet til uttrykk i bibliometriske gjennomganger, Det Norske Vitenskapsakademi og en rekke evalueringer av enkeltfag i regi av Forskningsrådet de siste årene.
Disse evalueringene forteller meg først og fremst at norsk grunnleggende forskning har problem med å fornye seg og å henge med på områder hvor kunnskapsutviklingen skjer. FUGE-programmet kom verken fordi vi var forutseende eller dyktige innenfor molekylærbiologi og genomforskning. Den kom fordi noen påpek at vi hang kraftig etter (10-15 år?) den internasjonale kunnskapsutviklingen. Et annet grunnleggende område hvor vi er i ferd med å komme i samme situasjon er nanovitenskap som er i ferd med å gripe fundamentalt inn i brede fagområder som fysikk, kjemi, biologi, medisin, informasjonsvitenskap og teknologi. Biologi-evalueringen påpekte at norske universiteter mangler evne til faglig fornyelse. Selv om vi både publiserer og siteres er det gjerne på områder med små konsekvenser for kunnskapsutviklingen. Det er særlig to forhold som påpekes i evalueringene: i) Norges sterke vektegging av såkalt næringsrettet/brukerstyrt forskning og ii) universitetenes manglende evne til faglig strategisk tenkning og faglig ledelse. Det første forholdet oppfattes riktignok av mange som å være effektivt for Norges verdiskapning, og det andre forholdet oppfattes av andre som å være en garantist for den akademiske friheten. Begge bidrar imidlertid effektivt til å hekte Norge av “forskningsfronten”. Norges generellt svake innovasjonsevne, med mulig unntak av oljeutvinning, er kanskje det sterkeste symptomet på dette. I de mange innovasjonskonferansene som har vært arrangert det siste året er det en ting som går igjen fra nesten alle aktører: Har en ikke grunnleggende frontforskning har en heller ikke grunnlag for forskningsbasert innovasjon.
De fleste innser at norske universiteter har en usunn kostnadsstruktur hvor lønn og bygninger tar mesteparten av budsjettene. Dette gir blant annet utslag, som påpekt i fysikkevalueringen, at f.eks. “in-house” eksperimentell fysikk i Norge er fraværende til tross for at det innen dette faget skjer en rivende grunnleggende kunnskapsutvikling med stort teknologisk innovasjonspotensiale. Riktignok skulle den høye lønnsandelen ikke være til hinder for at vi kan fostre mange fremragende forskere innenfor teoretiske fag, men er det realistisk og ønskelig? Klarer vi å endre kostnadsstrukturen hvis friske midler tilføres? Flere tilsatte for å bevare/styrke eksisterende virksomhet samt å ta bedre hånd om et stort antall studenter oppleves som prioritet nummer 1 i de fleste fagmiljøer og styrende organer nå. Det tilsier en kostnadsstruktur som i enda mindre grad muliggjør faglig fornyelse og høynet kvalitet i forskning.
Det er behov for å løfte kvaliteten av norsk grunnleggende forskning. Som fagevalueringene peker på må universitetene selv ta et betydelig ansvar for å endre situasjonen. Jeg deler således ikke mindretallets oppfatning av at situasjonen er så god at det nærmest er unødvendig å vurdere endringer.
2. Felles utgangspunkt: Universitetenes oppgave i samfunnet
Som påpekt av Sigmund Grønmo (Bergens Tidende 1.10.03) synes det ikke å være meningsforskjeller i utvalget når det gjelder målformuleringen for universitetene og om hva slags oppgave disse skal fylle i samfunnet. Dette er det grunn til å poengtere. Uenigheten går på hva slags rammer som skal gjelde for at institusjonene skal utfylle sin rolle best mulig. Såvidt jeg kan bedømme framfører både flertallet og mindretallet en argumentasjon ut fra et slikt felles perspektiv. Jeg deler ikke oppfatningen av at det foreligger en idelogisk agenda om å bygge ned U&H-sektoren i Norge slik en kan få inntrykk av fra mange innspill (blant andre Skirbekk, BT 1.10. 2003).
3. Markedsorientering og gratisprinsipp
Mange kritikere hevder at ønsket om å innføre markedsmekanismer er den egentlige agendaen som ligger bak Ryssdal-utvalget. I den forstand at studentene og Forskningsrådet sammen med institusjonene er de viktigste markedsaktørene kan ikke jeg se annet enn at markedet er etablert for lengst. Departementets bevilgningsmodell og dens mange parametre gir også et detaljert bilde av hvordan (markeds)mekanismer er etablert for å kunne måle ut de ulike institusjonenes inntekter. I debatten kan det synes som om ikke alle er klar over at styringen og utmålingen av bevilgningene ikke er en del av verken nåværende eller kommende lovverk. Bevilgningsmodellen er nettopp konstruert slik at den er i tråd med den markedsutsettingen department og politikerene til enhver tid mener sektoren skal operere innenfor. Revisjoner av denne vil helt sikkert komme, og diskusjonen omkring hvilken grad av markedsutsetting bør tas i forbindelse med slike. I kjølvannet av Mjøs-utvalget sin innstilling var det en diskusjon om en del av finansieringen av institusjonene skulle baseres på såkalte “voucher” som fulgte studenten på en slik måte at pengene ble utløst der studentene ble tatt opp (slik Framskrittpartiet ønsker at offentlige ressurser automatisk følger innbyggerne på en rekke områder). Uavhengig av hvilken lov vi ender opp med, er det ingenting som hindrer at slike markedsmekanismer tydeliggjøres mer enn de markedsmekanismene som allerede er implementert i bevilgningsmodellen. Det er opp til Regjering og Storting. Ved å ekstrapolere den utvikling som har skjedd i Norge og andre land, samt det faktum at mange fortsatt mener at staten er i ferd med å forskreve seg på utgiftssiden, er det ikke vanskelig å se for seg at den politiske viljen til økt markedsutsetting kan forsterkes også innen vår sektor. Dette vil garantert stå sentralt i den politiske debatten i årene framover. En lov som skjermer sektoren fra dette ligger verken i den eksisterende eller de foreslåtte lovforslagene. Jeg aksepterer at mindretallet frykter at politikerenes bevilgningslyst avtar med en selveiende modell, men jeg tror denne lysten først og fremst er avhengig av hvilken verdi/nytte (i både kort og langt tids- perspektiv) universitetene har i politikerenes øyne.
Jeg er tilhenger av at offentlig utdanning i Norge fortsatt skal være gratis og i så henseende har jeg ikke problem med en lovfesting av gratisprinsippet. På den annen side er jeg betenkt på å fastsette et prinsipp i en lov som er løsrevet fra finansieringen av institusjonene. Med et utilstrekkelig bevilgningsnivå fra Departementet og Stortinget, vil resultatet lett bli at universitetsledere ender med å måtte kutte andre steder i budsjettet (dvs forskningsbudsjettet i den grad dette eksisterer) for å finansiere et lovfestet gratisprinsippet uten lovfestet inndekning. Det kan fort bety en utarming av forskningsvirksomheten eller evt. en enda sterkere markedsavhengighet når det gjelder denne. Denne situasjonen er lite ønskelig, og er vel kjent fra debatten om kommuneøkonomi hvor lovpålagte føringer uten indekning synes å være hverdagen. En evt. lovfesting av gratisprinsippet må derfor følges opp med lovfestet inndekning. Det ligger ikke i de nåværende lovforslagene og jeg kan vanskelig se at dette kan gjøres effektivt uten en voucher-ordning hvor midlene følger studentene. Det vil i såfall si sterkere markedsutsetting.
4. Enhetlig versus todelt ledelse.
På dette området må jeg innrømme at jeg hadde gjort meg opp en mening før gjennomlesing av utredningen. Utredningen brakte lite nytt på dette området. Et problem med norsk språk er at vi i liten grad evner å nyansere begrepene administrasjon og ledelse. Bruk av begrepene “management” og “leadership” er mer klargjørende i forhold til ledelsesbehovene ved norske universiteter.
I utredningen og debatten er det ledelse på øverste nivå som er temaet. Jeg ser behov for å utdype status omkring styringssystemet slik det arter seg gjennom hele universitetet. Etter min mening må en også se spørsmålet om todelt eller enhetlig ledelse i sammenheng med hva som er hensiktsmessig på grunnenhetsnivå og videre oppover i organsisasjonen. Dagens system er en overleving fra tidligere lovverk og er ikke et produkt av gjeldende lov. Det er ingen universiteter i Norge som har et todelt “ledelsessystem”. Vi har minst et tredelt system. 1) Den administrative linjen. 2) Den faglige “linjen” og 3) Styre-“linjen”. Ved UiB har vi også etablert et eget ledelsessystem i UNIFOB-systemet som også berører universitetets faglige utvikling og virksomhet. 1) Den administrative linjen er lettest å forstå. Her finnes en formalisert linje med delegerte fullmakter for beslutninger og anvisning, men uklarheter råder også her. 2) Forholdet mellom rektor, dekanus og valgt instituttleder er ikke formalisert som noen linje. Rektors oppgaver er lovregulert, mens oppgavene som er gitt dekan og valgt instituttleder er å i) lede sine respektive styremøter og ii) på vegne av sitt styre føre tilsyn med virksomheten. Dette siste er noe uklart hva innebærer, men kan tolkes slik at dekan/ valgt instituttleder skal se til at henholdsvis fakultetsdirektør/ kontorsjefs disposisjoner er i henhold til de respektive styrenes vedtak. 3) Det er heller ikke noen forbindelseslinjer mellom de mange styrene som institusjonene har annet enn at saksforberedelsen til disse som oftest ligger i den administrative linjen (ofte er det avvik fra dette på instituttene). Hva skjer når vi nå tilsetter instituttledere? Er instituttlederen underlagt den administrative linjen, den faglige “linjen”, eller instituttstyret for dem som går videre med dette som overordnet organ på grunnenheten?
Verken dekaner, fakultetsstyrer, fakultetsdirektører, instituttledere eller instituttstyrer er berørt i nåværende lov og vil heller ikke bli berørt i den kommende loven. Universitetsstyret har ansvaret for å vedta en egnet styringsstruktur for virksomheten. Denne styringsstrukturen må etter min oppfatning etableres med den faglige virksomheten i fokus. Således må det faglige ledelsesperspektivet være overordnet det adminstrative perspektivet. Følgelig må også øverste operative leder for virksomheten være en faglig leder, men hvor administrative oppgaver delegeres på en hensiktsmessig måte. For at denne lederposisjonen skal være reell er det imidlertid nødvendig at administrativ linje (som ganske sikkert vil omfatte en administrativ leder/direktør) rapporter til øverste leder for virksomheten og ikke direkte til universitetsstyret som i dag. Hvorvidt øverste leder skal betegnes rektor, generaldirektør, president administrerende direktør o.l. er i og for seg uinteressant. Personlig foretrekker jeg betegnelsen rektor da dette signaliserer at kravet til faglighet må være framtredene for den øverste leder av et universitet. Kristian Gundersen skriver i en kronikk i Aftenposten () at det neppe vil være mulig å etterligne gode amerikanske universiteter (vi kunne også føye til en rekke europeiske universiteter og forskningsinstitusjoner) der toppledere alltid er glimrende, gjerne aktive, forskere. I nærmeste framtid tror nok også jeg at listen må legges lavere. De vel 30 årene vi har hatt med nåværende rekrutteringsordning og “karriervei” for akademiske ledere ved universitetene har medført at vi i liten grad har evnet å frembringe faglige ledere av det kaliber som Gundersen etterlyser. “Faglig ledelse” på instituttnivå (men også på fakultetsnivå) har i Norges tradisjonelle forvaltingssystem vært synonymt med administrasjon (management) og glimrende aktive forskere vet, som oftest, å holde seg unna det. I tillegg til problemet som er påpekt i flere fagevalueringer når det gjelder manglende vitenskapelig karriervei i det norske universitetssystemet, har vi også et problem i forhold til karrierevei for de som evner både faglig ledelse og faglig aktivitet. Det er ikke grunn til å tro at potensialet ikke finnes i Norge, men det er urealisert.
Mindretallet og flertallet har ulikt syn på todelt ledelse. Flertallet mener at dagens todelte ordning er uklar og vil avvikle denne med den nye loven. Mindretallet mener at dagens ordning er grei og viser til at rektors rolle er å betrakte som en “arbeidende styreleder” slik som en finner i næringslivet. En kan stille spørsmål om hvor nødvendig det er med en arbeidende styreleder når direktørstillingen er besatt og denne samtidig rapporterer til universitetsstyret hvor rektor jo er styreleder.
I praksis tror jeg ikke forslaget til mindretallet og flertallet vil skille seg vesentlig. Mindretallet går inn for at styret selv skal beslutte om institusjonen skal ha enhetlig ledelse. Det vil forundre meg om et styre over tid vil ønske å etablere et todelt ledelsessystem både på toppen, men ikke minst nedover mot operativt nivå i organsiasjonen.
5. Styrerepresentasjon og rekruttering av rektor
I næringslivet finner en at styret har eksternt flertall og flertallet i Ryssdalutvalget går inn for en slik modell for universitetene også. Jeg er enig med de som hevder at det kreves en annen kompetanse å lede et universitet enn en næringslivsbedrift. Jeg er imidlertid ikke sikker på at kravet til administrativ ledelse er veldig annerledes, men lar det ligge nå. Angsten i akademia for eksternt styreflertall er nok ganske parallell med den angsten næringslivsledere ville følt hvis styrerommene i bedrifter skulle besettes med et flertall fra universitetene og kulturliv uten nevneverdig næringslivskompetanse. I næringslivet er det ofte slik at en rekrutterer et flertall av andre næringslivsledere inn i styrene. Hadde det vært en tilsvarende tradisjon ved universitetene hvor en rekrutterte mange eksterne representanter med solid kompetanse i “academic leadership” hadde situasjonen vært annerledes. Inntil vi kommer dit er det imidlertid klokt å ikke gjøre endringer her slik mindretallet foreslår. Jeg legger også til grunn at det såvidt jeg vet ikke er påvist at kvaliteten av universiteter utenlands er betinget av eksterne styreflertall.
Hvis rektor skal være øverste operative leder for institusjonen gir det seg selv at rektor ikke kan være meldem av styret, men være underordnet dette. Alternativt er at styreleder fortsatt betegegnes som rektor og at administrerende direktør (men helst med en annen stillingsbetegnelse) står for den enhetlige ledelsen (faglig og administrativ). I det følgende legger jeg til grunn at rektor er øverste operative leder og ikke medlem av styret. Hvorvidt styreleder da oppnevnes av departement/statsråd/regjering eller velges blant styret selv har jeg ikke sterke meninger om. I rekrutteringen av rektor vil jeg vektlegge kompetanse i “academic leadership” langt sterkere enn “management”. Styret må etter min mening legge opp en nominasjonsprosess som sikrer stor legitimitet i institusjonen og det må gjerne lovfestes.
6. Tilknytningsform og ønskeligheten av faglig autonomi hos institusjonene
Både flertallet og mindretallet mener at universitetene må ha en høy grad av selvstendighet, og at statlig eierskap og styring må uttrykkes gjennom lovformuleringer, og ikke minst gjennom bevilgningsmodellen som til enhver tid avgjør bevilgningsnivået og innretningen av dette. Jeg konstaterer videre at det er ingen som taler for at det statlige bevilgningsnivået eller innretningen skal lovreguleres, og således skal fastsettes av Stortinget årlig i løpende konkurranse med andre samfunnsbehov slik som i dag. Uavhengig av hva slags lov som gjelder vil det således være opp til departement/ politikere å styre virksomheten ved universitetene gjennom bevilgningsmodell, -nivå, særskilte oppdrag o.l. En av bekymringene til mindretallet er at bevilgningslysten til departementet og politikere blir svekket hvis ikke departmentet også får anledning til å utøve en mer løpende og detaljert kontroll over institusjonene. På sett og vis ser en på dagens tilknytningsform som en garanti for politikerenes bevilgningsvillighet. Jeg deler ikke den oppfatningen. Var det slik, burde Norge ha ledet an når det gjelder statlige utgifter til grunnleggende forskning. Hovedproblemet i Norge er at forskningsbyråkratiet, mange av forskerne selv og våre politikere ikke er overbevist om den langsiktig nytte-effekten av god grunnleggende forskning. Troen er sterkere på at annen type forskning er nyttigere. Heri ligger universitetenes største utfordring når det gjelder framtidig bevilgningsnivå. Det er andre forhold en tilknytningsform som er avgjørende for statlig bevilgningsnivå, men tilknytningsform er opplagt viktig for graden av frihet og ansvar som tillegges institusjonen. Mitt største problem med utredningen er å få tak på mindretallets syn på hvor selvstendige institusjonene egentlig bør være. På den ene siden fastslår mindretallet:
“Kravet om faglig autonomi er en grunnleggende akademisk verdi. Den faglige frihet er sikret ved at dagens universitets- og høyskolelov beskytter de statlige institusjonene mot inngripen fra politiske myndigheter. Staten kan som eier styre gjennom budsjett, men detaljeringsgraden har avtatt betydelig de siste årene. Eier kan stille krav til kvalitet, men ikke til faglig innhold og retning.”
Dette er i tråd med flertallet, og mindretallet mener videre at uavhengigigheten til institusjonene lovfestes (s. 164):
“Mindretallet legger avgjørende vekt på at det nå er flere eksempler på at den institusjonelle autonomien for universitetene og høyskolene, både i Norge og andre land, utfordres både fra politisk og administrativt hold. I denne situasjonen er det viktigere enn før å bygge holdbare brannvegger mellom institusjonene og politisk styringslyst.” og (s 165): “En modell hvor staten styrer i kraft av en eierrådighet med en vag begrensning mot “faglige spørsmål” eller lignende er ikke tilstrekkelig, etter mindretallets mening, til å trygge institusjonenes og fagenes uavhengighet mot politisk overstyring i en kritisk situasjon.”
Dette sterke forsvaret for faglig autonomi pulveriseres imidlertid de fleste andre steder i mindretallets argumentasjon:
(s.161:) “Mindretallets utgangspunkt er at høyere utdanning og forskning er sentrale og strategiske samfunns- og statsoppgaver som det vil være behov for å styre politisk. Dette må være utgangspunktet når hensiktsmessigheten med hensyn til valg av organisasjonsform/ tilknytningsform skal vurderes. Med det vide samfunnsoppdrag er det vanskelig å forutse hvilke områder som er nødvendig å underlegge politisk styring, og i hvilke situasjoner det vil være behov for politiske myndigheters inngripen.”
Det finnes altså uforutsigbare situasjoner hvor det både er viktig å ha en brannmur, og ikke ha en brannmur. Rammestyring gjennom lov og årlig bevilgningsstyring slik flertalets modell legger til rette for er tydeligvis ikke tilstrekkelig likevel. Er mindretallet innbyrdes uenig, eller forsøker en å ri to hester for å gjøre alle til lags? Jeg leser videre:
(s. 162) “I en globalisert verden må styringsfokus nettopp være norsk forskning og utdanning. En internasjonal tilnærming, spesielt i et land med en liten, men stek og åpen økonomi som Norge, kan bygge på nasjonale strategier ut over snevre institusjonsperspektiver. Mindretallet vil fraråde endringer som kan innebære at det nasjonale styringsperspektivet fragmenteres.”
(s. 163) “Mindretallet mener at en viktig premiss for lovregulering i universitets- og høyskolesektoren er å ivareta nasjonal koordinering av forskning og utdanning…..Viktige utfordringer blir å unngå fragmentering av den faglige (min utheving) innsatsen og sikre at fagmiljøene bringes sammen i et forpliktende samarbeid. Gjennom en helhetlig politikk og god arbeidsdeling kan det skapes nasjonale forskningsmiljøer og nettverk som er sterke nok til å hevde seg i internasjonal sammenheng.”
(s. 169) “Mindretallet mener at det er betydelig behov for å sikre nasjonal styring og koordinering av universitets- og høyskolesektoren. Stryingsbehovene vil ligge i de ytre rammer for virksomheten (ingen uenighet om dette), herunder ressursbruk (ingen uenighet om dette heller) og prioritering mellom fag- og forskningsfelt (!!!).”
Kan det sies tydeligere at institusjonell faglig autonomi faktisk er et hinder for den norske planen som må til for at vi skal kunne hevede oss internasjonalt? Finnes det en slik plan? Hvem utarbeider den? Hadde mindretallet konkludert at norske universiteter og høyskoler bør samles inn under ett styre (slik som University of California systemet) som sørger for å prioritere, samordne, og arbeidsdele landet under en felles strategi hadde jeg forstått resonnementet. Det hadde også vært i tråd med tenkningen bak Norgesnettet og opprettelsen av ett forskningsråd. Jeg er imidlertid usikker på om det er det er fragmentering, og ikke fravær av pluralisme, som er den største trusselen for utvikling av norsk forskning og utdanning. Jeg innser at fragmentering kan være en trussel i et lite land som Norge, men en feilslått monolitisk plan kan fort bli enda mer destruktiv. Jeg kan ikke se hvorfor lovverk og årlig finansieringsstyring ikke er tilstrekkelig for å sikre nødvendig poltisk og statlig styring. Dette kan selvsagt bero på manglende innsikt – det innrømmer jeg så gjerne.
Når det gjelder hvilken tilknytningsform som vil fremme institusjonenes faglige autonomi og ansvar, samt gi best virkemidler for å utøve dette, lander jeg så langt på flertallets forslag. Jeg finner mindretallets argumentasjon selvmotsigende og uklar. Jeg ser ikke vekk i fra at mindretallets forvaltningstilknytning kan gi samme faglige selvstendighet for institusjonene, men konstaterer at mindretallet anser det som uønsket. Mindretallet er enig i at en organisering av institusjonene som egne rettssubjekter vil gi ryddigere forhold mellom institusjon og departement enn en ordning basert på en forvaltningsmessig organisering (s. 167). En slik ryddighet anser jeg som viktig og klargjørende. Jeg har også forståelse for at investeringer i bygningsmasse og læringsmiljø (jmfr utvalgets vurdering av Studentsamskipnadens rolle) ideelt sett bør sees i sammenheng med de øvrige innsatsfaktorene og legges inn under institusjonenes ansvar, men ser også klart behovet for å ta ett skritt av gangen.